检察工作的重点在基层，难点在基层，希望在基层，当前司法改革已进入关键期，为了便于上级检察院了解我院在司法体制改革后的实际突出问题和存在的困难，确保检察改革平稳有序开展，现就我院队伍情况做一专题调研分析。

一、乌审旗基本情况

乌审旗位于鄂尔多斯市西南部、内蒙古自治区最南端，地处毛乌素沙地腹部，东西距离104公里，南北距离194公里，总面积11645平方公里。与陕西省榆林市榆阳区、靖边县、横山县等地毗邻，处于蒙、陕、宁经济发展的“金三角”地带。下辖5个镇1个苏木镇，乌审旗是一个以蒙古族为主体、汉族占多数的少数民族聚居区，截止到2016年，乌审旗境内人口共13.5万人，其中蒙古族4万人，乌审旗公共财政收入达到33亿元。

二、机构人员情况

（一）内设机构情况。我院现有内设机构17个，分别为：政工科、办公室、反贪局、反渎局、预防局、侦监科、公诉科、民行科、案管办、刑执局、控申科、技术科、法警队、派驻苏里格经济开发区检察室、巡回检察室、纪检监察室、调研翻译室、检务公开办，编办核准编制的内设机构有16个，调研翻译室和检务公开办2个部门为院内设机构。

（二）人员编制情况。目前，全院共有人。现有政法专项编制43个实有37人（空余6个编制），事业编制2个实有1人（空余1个编制），财政供养人员16人，地方聘用合同工20人，带薪见习生2人，地方政府公益性岗位1人，临时工6人。35岁以下53人（政法专项编制18人，财政供养35人），占全院干警69.7%，35岁至45岁9人（政法专项编制5人，财政供养4人），占全院干警11.8%，45岁以上14人（全部为政法专项编制），占全院干警18.4%。现有党组成员6人，检委会委员9人。

检察工作的重点在基层，难点在基层，希望在基层，当前司法改革已进入关键期，为了便于上级检察院了解我院在司法体制改革后的实际突出问题和存在的困难，确保检察改革平稳有序开展，现就我院队伍情况做一专题调研分析。

一、乌审旗基本情况

乌审旗位于鄂尔多斯市西南部、内蒙古自治区最南端，地处毛乌素沙地腹部，东西距离104公里，南北距离194公里，总面积11645平方公里。与陕西省榆林市榆阳区、靖边县、横山县等地毗邻，处于蒙、陕、宁经济发展的“金三角”地带。下辖5个镇1个苏木镇，乌审旗是一个以蒙古族为主体、汉族占多数的少数民族聚居区，截止到2016年，乌审旗境内人口共13.5万人，其中蒙古族4万人，乌审旗公共财政收入达到33亿元。

二、机构人员情况

（一）内设机构情况。我院现有内设机构17个，分别为：政工科、办公室、反贪局、反渎局、预防局、侦监科、公诉科、民行科、案管办、刑执局、控申科、技术科、法警队、派驻苏里格经济开发区检察室、巡回检察室、纪检监察室、调研翻译室、检务公开办，编办核准编制的内设机构有16个，调研翻译室和检务公开办2个部门为院内设机构。

（二）人员编制情况。目前，全院共有83人。现有政法专项编制43个实有37人（空余6个编制），事业编制2个实有1人（空余1个编制），财政供养人员16人，地方聘用合同工20人，带薪见习生2人，地方政府公益性岗位1人，临时工6人。35岁以下53人（政法专项编制18人，财政供养35人），占全院干警69.7%，35岁至45岁9人（政法专项编制5人，财政供养4人），占全院干警11.8%，45岁以上14人（全部为政法专项编制），占全院干警18.4%。现有党组成员6人，检委会委员9人。

（三）新进人员情况。自2007年以来，我院通过公务员考试共招录公务员、初任检察官19人，其中，2007年2人，2010年3人，2011年2人，2012年3人，2014年3人，2015年2人，2016年4人。2012年1名检察官考入我院不到一年又参加国考，考到陕西省。

（四）地方人员情况。自2005年以来，由于案多人少矛盾日益凸显，通过公务员招录满足不了检察工作任务，为了缓解这一状况，地方政府通过统一考试招录、党政机关调入、退伍转业等渠道陆续考录44人，缓解了案多人少的矛盾。由于地方调入考录人员没有编制、没有办案资格，2015年至2016年陆续考走1人、辞职1人、调离2人（均通过司法考试）。

三、目前人员编制方面存在的突出问题

（一）专项编制明显不足。2002年经过机构改革后我院的政法专项编缩减为31个，事业编制为1个。虽然近几年陆续适时补充了一些编制和公务员考试考入了法学和其他专业人员，但尚未满足检察工作的需要。部分业务部门，由于分配不到有办案资格的干警，很多业务无法开展，出现了部门负责人无法律职务管理有法律职务的情况，导致了部门负责人的管理、业务指导职能悬空的现象。

（二）招录专业人员困难。由于受地域环境、经济状况、教育资源、医疗卫生等诸多因素的制约，报考我院公务员的人都不是很多，我院近几年出现过几次招录公务员报名人数达不到开考比例现象，拟调入法律和其他紧缺专业人员更是受专项编制的制约。现在有些干部身兼多职，目前已呈现出办案力量青黄不接，综合部门业务繁重，工作压力大没人愿意去的现象。

（三）法律人才紧缺。当前检察人员分类改革后，我院入额检察官只有11人，领导班子和专委占4人，未入额检察官、助检员8人。虽然我院通过地方政府考录许多法律专业人才，且有5人通过司法考试，但因无政法专项编制，不能任命检察官身份从事检察办案工作。我院办案力量长期得不到充实，尽管全院干警经常加班加点，仍然是捉襟见肘，案多人少的矛盾依旧困扰着各部门及院领导。入额检察官、检察辅助人员、司法行政人员以及无编制的财政供养人员，担负着同等的工作任务和强度，但目前是区分对待，无编制财政供养人员还未参与改革，这部分人员如何改还未确定，导致许多干警思想不稳、工作懈怠。

（四）待遇偏低，人才流失严重。随着近年经济社会不断的快速发展，检察机关案件办理的工作任务不断加强，由于职级待遇偏低，或者因编制得不到解决，经过五、六年培养的优秀干警无奈选择离开，自2012年以来，我院考走、调离、辞职业务骨干达6人，其中部门负责人3人，分别是政工科两任负责人、民行科负责人，侦监科检察官1人，政工科科员1人。

（五）检务保障不够有力。按照检察机关经费保障的有关要求，办案经费和公用经费均按照政法编制数核定，我院有政法专项编制43个，而实际有82人，实际经费使用达预算经费的2倍。由于编制的不足，导致经费不够，致使难以保障办案工作的正常开展。特别是检察改革后，所有改革政策范围在专项编制内，比如，人员分类改革的预增资、加班补贴等上级文件要求，只有专项编制内干警予以核拨经费，我院近三分之二担负同等工作任务的干警不能享受同等待遇，致使干警们人心浮动、工作积极性、主动性受到严重影响。

（六）现有人员身份种类繁多，无身份认同感。我院现有编外财政供养人员44人，人员身份有财政供养人员、地方合同制人员、带薪见习人员、双语人才、临时聘用人员等，我院结合自身人才需求，向地方党委、政府引进，通过公开招考、选调的各类专业人才，这些人员的进入极大充实了我院人才力量，有力保障了检察工作。但是这些人员由于地方政府的政策原因，给予的身份待遇各不相同，呈现出了同工不同酬现象。比如，地方合同制员工待遇为3000元/月，带薪见习为2000元/月，而且调资标准不同，与国家规定的同工同酬的规定相去甚远，而这些人员在单位内承担的工作与有编人员同等工作任务，工作能力突出，但由于身份编制问题，普遍认为在检察院工作就像是一个“外人”，没有认同感和归属感，前途不明朗，对未来选择堪忧。

四、原因分析

造成上述状况的主要原因：

（一）历史和政策的原因。1978年检察机关恢复重建时，由于检察人才短缺，进人渠道除从其他行业和部门调入外，主要是部队军转干部安置，这些人，2000年后就到了退休年龄，再加之2002年实行机构改革，检察机关缩编10%，人员减少，虽然后来人事部门按有关政策陆续增加了检察编制，但因检察机关进人难，基层检察院没有人事决定权，致使空编人员未及时补充。

（二）人口增长与经济快速发展的原因。乌审旗常驻人口由2000年左右的9万人增长至目前的13.3万人，经济总量由2000年十多亿元增长至目前的33亿元，增长了近4倍。2000年，我院办理各类刑事案件约100余件，到目前，每年批捕、起诉的各类刑事案件近400余件，办理案件增长了近3倍之多，然而专项编制数量却几乎没变，业务量剧增与办案人员的严重不足形成强烈反差，干警的经常加班加点，已然影响到了干警的身心健康和家庭和睦，也严重影响到了检察监督权的正常发挥。横向比较，公安局由原来的86人增加至596人，法院由原来50余人增加至150余人，进一步说明检察院人员编制的严重不足和差距。

（三）检察机关准入门槛高、渠道单一，地方与上级院进人标准差异。根据自治区检察院规定，目前基层检察院有两种进人渠道，即通过自治区公务员招录或从其他部门交流调入，但也是杯水车薪，难以解决进人难的困局。近些年来，上级检察机关加强了对基层检察院的领导，其中最重要的一点就是加大了对基层检察院人事管理力度，基层检察院进人审核必须经过自治区级检察机关批准，地方党委以解决案多人少矛盾为出发点，统一招录、调入，但不能占编，不能参与办案，我院有三人经地方党委批准，同意使用了政法专项编制，但因未通过自治区院进人审批，又撤销了政法专项编制，后来迫于无奈调离检察院。导致交流干部时，现在许多人不愿意到检察院。同时基层检察院普遍存在检察编制空编多，所需人员无法占用政法专项编制调入，这种凡进必考制度，使那些已经在我院且实际从事检察工作的司法考试过关的人员，不能“正式”进入检察机关，在很大程度上限制了检察机关使用、培养干警，不利于人才队伍建设。

（四）职级待遇低，积极性提升困难。基层一线干警的工作压力和强度不言而喻，“5+2、白加黑”已成为常态工作模式，但工资福利和职级待遇与其他部门相比较低，而且提拔交流的机会少之又少，周期又长。久而久之就自然的形成了一种“干和不干一个样，职级待遇都一样”的困局。以我院为例，2011年旗里研究提拔了一次干部，时近8年没有研究，严重挫伤了干警的积极性。

五、解决问题的对策

一是积极争取上级检察机关和地方党委、政府的重视支持，逐步落实干警职级待遇问题。要加大与党委、组织部门的沟通联系，及时解决干警职级待遇和内外部交流的问题，从而有效调动干警的工作积极性和主动性。在当前司法改革的大潮中，要积极落实同工同酬政策，平稳有序的推进人员职级待遇提升。

二是科学拓宽检察机关进人渠道。要坚持“凡进必考”原则，但也要结合择优选用的用人制度，切实解决检察机关门槛高、进人难的问题。中央出台的政策可以从律师、法学专家中遴选优秀人才，但是我们自己的优秀人员却不加以充分运用、发挥作用，请求上级检察机关与编制部门给予基层检察院的大力倾斜，增加专项编制或事业编制，解决目前在一线检察岗位上无编优秀人才的编制问题，逐步完善检察机关能用好人、善用人、留住人的选人用人机制，尽力减少人才短缺、人才难引、人才难留、人才流失的突出问题。

三是加强系统调研和问题突出地方调研，促进队伍建设与当前司法改革相适应。针对地方用人与自治区院进人审核不一致的情况，建议自治区院组织人事保障部门，到问题突出、情况复杂的基层检察院进行深入调研，做好人才队伍建设的系统规划，针对突出问题逐步建立分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范的选人用人办法，使检察干警人尽其才、才尽其用、各得其所，从而不断推动基层检察院人才队伍建设全面健康可持续发展。

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（三）新进人员情况。自2007年以来，我院通过公务员考试共招录公务员、初任检察官19人，其中，2007年2人，2010年3人，2011年2人，2012年3人，2014年3人，2015年2人，2016年4人。2012年1名检察官考入我院不到一年又参加国考，考到陕西省。

（四）地方人员情况。自2005年以来，由于案多人少矛盾日益凸显，通过公务员招录满足不了检察工作任务，为了缓解这一状况，地方政府通过统一考试招录、党政机关调入、退伍转业等渠道陆续考录44人，缓解了案多人少的矛盾。由于地方调入考录人员没有编制、没有办案资格，2015年至2016年陆续考走1人、辞职1人、调离2人（均通过司法考试）。

三、目前人员编制方面存在的突出问题

（一）专项编制明显不足。2002年经过机构改革后我院的政法专项编缩减为31个，事业编制为1个。虽然近几年陆续适时补充了一些编制和公务员考试考入了法学和其他专业人员，但尚未满足检察工作的需要。部分业务部门，由于分配不到有办案资格的干警，很多业务无法开展，出现了部门负责人无法律职务管理有法律职务的情况，导致了部门负责人的管理、业务指导职能悬空的现象。

（二）招录专业人员困难。由于受地域环境、经济状况、教育资源、医疗卫生等诸多因素的制约，报考我院公务员的人都不是很多，我院近几年出现过几次招录公务员报名人数达不到开考比例现象，拟调入法律和其他紧缺专业人员更是受专项编制的制约。现在有些干部身兼多职，目前已呈现出办案力量青黄不接，综合部门业务繁重，工作压力大没人愿意去的现象。

（三）法律人才紧缺。当前检察人员分类改革后，我院入额检察官只有11人，领导班子和专委占4人，未入额检察官、助检员8人。虽然我院通过地方政府考录许多法律专业人才，且有5人通过司法考试，但因无政法专项编制，不能任命检察官身份从事检察办案工作。我院办案力量长期得不到充实，尽管全院干警经常加班加点，仍然是捉襟见肘，案多人少的矛盾依旧困扰着各部门及院领导。入额检察官、检察辅助人员、司法行政人员以及无编制的财政供养人员，担负着同等的工作任务和强度，但目前是区分对待，无编制财政供养人员还未参与改革，这部分人员如何改还未确定，导致许多干警思想不稳、工作懈怠。

（四）待遇偏低，人才流失严重。随着近年经济社会不断的快速发展，检察机关案件办理的工作任务不断加强，由于职级待遇偏低，或者因编制得不到解决，经过五、六年培养的优秀干警无奈选择离开，自2012年以来，我院考走、调离、辞职业务骨干达6人，其中部门负责人3人，分别是政工科两任负责人、民行科负责人，侦监科检察官1人，政工科科员1人。

（五）检务保障不够有力。按照检察机关经费保障的有关要求，办案经费和公用经费均按照政法编制数核定，我院有政法专项编制43个，而实际有82人，实际经费使用达预算经费的2倍。由于编制的不足，导致经费不够，致使难以保障办案工作的正常开展。特别是检察改革后，所有改革政策范围在专项编制内，比如，人员分类改革的预增资、加班补贴等上级文件要求，只有专项编制内干警予以核拨经费，我院近三分之二担负同等工作任务的干警不能享受同等待遇，致使干警们人心浮动、工作积极性、主动性受到严重影响。

（六）现有人员身份种类繁多，无身份认同感。我院现有编外财政供养人员44人，人员身份有财政供养人员、地方合同制人员、带薪见习人员、双语人才、临时聘用人员等，我院结合自身人才需求，向地方党委、政府引进，通过公开招考、选调的各类专业人才，这些人员的进入极大充实了我院人才力量，有力保障了检察工作。但是这些人员由于地方政府的政策原因，给予的身份待遇各不相同，呈现出了同工不同酬现象。比如，地方合同制员工待遇为3000元/月，带薪见习为2000元/月，而且调资标准不同，与国家规定的同工同酬的规定相去甚远，而这些人员在单位内承担的工作与有编人员同等工作任务，工作能力突出，但由于身份编制问题，普遍认为在检察院工作就像是一个“外人”，没有认同感和归属感，前途不明朗，对未来选择堪忧。

四、原因分析

造成上述状况的主要原因：

（一）历史和政策的原因。1978年检察机关恢复重建时，由于检察人才短缺，进人渠道除从其他行业和部门调入外，主要是部队军转干部安置，这些人，2000年后就到了退休年龄，再加之2002年实行机构改革，检察机关缩编10%，人员减少，虽然后来人事部门按有关政策陆续增加了检察编制，但因检察机关进人难，基层检察院没有人事决定权，致使空编人员未及时补充。

（二）人口增长与经济快速发展的原因。乌审旗常驻人口由2000年左右的9万人增长至目前的13.3万人，经济总量由2000年十多亿元增长至目前的33亿元，增长了近4倍。2000年，我院办理各类刑事案件约100余件，到目前，每年批捕、起诉的各类刑事案件近400余件，办理案件增长了近3倍之多，然而专项编制数量却几乎没变，业务量剧增与办案人员的严重不足形成强烈反差，干警的经常加班加点，已然影响到了干警的身心健康和家庭和睦，也严重影响到了检察监督权的正常发挥。横向比较，公安局由原来的86人增加至596人，法院由原来50余人增加至150余人，进一步说明检察院人员编制的严重不足和差距。

（三）检察机关准入门槛高、渠道单一，地方与上级院进人标准差异。根据自治区检察院规定，目前基层检察院有两种进人渠道，即通过自治区公务员招录或从其他部门交流调入，但也是杯水车薪，难以解决进人难的困局。近些年来，上级检察机关加强了对基层检察院的领导，其中最重要的一点就是加大了对基层检察院人事管理力度，基层检察院进人审核必须经过自治区级检察机关批准，地方党委以解决案多人少矛盾为出发点，统一招录、调入，但不能占编，不能参与办案，我院有三人经地方党委批准，同意使用了政法专项编制，但因未通过自治区院进人审批，又撤销了政法专项编制，后来迫于无奈调离检察院。导致交流干部时，现在许多人不愿意到检察院。同时基层检察院普遍存在检察编制空编多，所需人员无法占用政法专项编制调入，这种凡进必考制度，使那些已经在我院且实际从事检察工作的司法考试过关的人员，不能“正式”进入检察机关，在很大程度上限制了检察机关使用、培养干警，不利于人才队伍建设。

（四）职级待遇低，积极性提升困难。基层一线干警的工作压力和强度不言而喻，“5+2、白加黑”已成为常态工作模式，但工资福利和职级待遇与其他部门相比较低，而且提拔交流的机会少之又少，周期又长。久而久之就自然的形成了一种“干和不干一个样，职级待遇都一样”的困局。以我院为例，2011年旗里研究提拔了一次干部，时近8年没有研究，严重挫伤了干警的积极性。

五、解决问题的对策

一是积极争取上级检察机关和地方党委、政府的重视支持，逐步落实干警职级待遇问题。要加大与党委、组织部门的沟通联系，及时解决干警职级待遇和内外部交流的问题，从而有效调动干警的工作积极性和主动性。在当前司法改革的大潮中，要积极落实同工同酬政策，平稳有序的推进人员职级待遇提升。

二是科学拓宽检察机关进人渠道。要坚持“凡进必考”原则，但也要结合择优选用的用人制度，切实解决检察机关门槛高、进人难的问题。中央出台的政策可以从律师、法学专家中遴选优秀人才，但是我们自己的优秀人员却不加以充分运用、发挥作用，请求上级检察机关与编制部门给予基层检察院的大力倾斜，增加专项编制或事业编制，解决目前在一线检察岗位上无编优秀人才的编制问题，逐步完善检察机关能用好人、善用人、留住人的选人用人机制，尽力减少人才短缺、人才难引、人才难留、人才流失的突出问题。

三是加强系统调研和问题突出地方调研，促进队伍建设与当前司法改革相适应。针对地方用人与自治区院进人审核不一致的情况，建议自治区院组织人事保障部门，到问题突出、情况复杂的基层检察院进行深入调研，做好人才队伍建设的系统规划，针对突出问题逐步建立分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范的选人用人办法，使检察干警人尽其才、才尽其用、各得其所，从而不断推动基层检察院人才队伍建设全面健康可持续发展。